Q&A: Rahmenvereinbarungen

Die Vergabe(ver-)ordnungen benutzen einheitlich den Begriff der Rahmenvereinbarung und auch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen spricht in § 103 Abs. 5 GWB von einer Rahmenvereinbarung. Da solch eine Rahmenvereinbarung in Form eines Vertrages geschlossen wird, wird diese häufig auch als Rahmenvertrag bezeichnet. Unterschiede gibt es jedoch aus rechtlicher Sicht nicht. In manchen Einheiten hat sich dennoch eingebürgert, die Begriffe zu unterscheiden (z.B. „Rahmenvereinbarungen“ für Verträge ohne Abnahmegarantie und „Rahmenverträge“ für Verträge mit Abnahmegarantie – so auch die in Österreich gebräuchliche Unterscheidung – oder „Rahmenvereinbarungen“ für Verträge, in denen noch nicht alle Bedingungen verbindlich festgelegt sind, und „Rahmenverträge“ für Verträge, in denen alle Bedingungen verbindlich festgelegt sind). Dies sind aber keine gesetzlichen Begriffsdefinitionen.

Vorab ist klarzustellen: Auch eine Rahmenvereinbarung ist ein Dauerschuldverhältnis. Der Unterschied zwischen einem länger laufenden Dienstleistungsauftrag (als Dauerschuldverhältnis) und einer Rahmenvereinbarung (als Dauerschuldverhältnis) liegt darin, dass die Leistungspflicht und der Inhalt der zu erbringenden Leistung im ersten Fall bereits im Hauptvertrag selbst niedergelegt ist und nur der Leistungszeitpunkt (und ggf. der anfallende Aufwand) noch offen ist, während im zweiten Fall eine konkrete Leistungspflicht erst noch einen separaten Einzelvertrag voraussetzt (sog. „Zweistufigkeit“). Ist der Auftragnehmer also als ständiger Dienstleister für bestimmte Services beauftragt und muss bei Fragestellungen, die sich im Rahmen des vereinbarten Services bewegen, unmittelbar leisten (z.B. „Dauerberatung“), liegt ein Dienstleistungsauftrag vor. Das gilt auch dann, wenn die Vergütung des Service auf Basis einer Stundenvergütung erfolgt, die Höhe der Vergütung also vorab nicht feststeht, sondern vom Aufwand der Beratung abhängig ist. Besteht dagegen kein Vertrag über eine „Dauerberatung“, sondern ein Vertrag, der die Konditionen für spätere, konkrete Beratungsprojekte, die aber noch separat beauftragt werden müssen, festlegt, handelt es sich um einen Rahmenvertrag.

§ 3 Abs. 4 VgV bestimmt, dass der Wert einer Rahmenvereinbarung auf der Grundlage des ge-schätzten Gesamtwertes aller Einzelaufträge berechnet wird, die während der gesamten Laufzeit einer Rahmenvereinbarung oder eines dynamischen Beschaffungssystems geplant sind. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Schätzung des Auftragswerts ist der Tag, an dem die Auftragsbekanntmachung abgesendet wird oder das Vergabeverfahren auf sonstige Weise eingeleitet wird (§ 3 Abs. 3 VgV). Der Auftraggeber muss also zumindest eine Planung erstellen, auch wenn diese ggf. noch mit Unsicherheiten belastet ist. In diesem Zusammenhang ist auch daran zu erinnern, dass die VgV für den Fall der Vergabe einer Rahmenvereinbarung fordert, dass das voraussichtliche Auftragsvolumen vorab „so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben“ ist, jedoch nicht abschließend festgelegt werden muss (vgl. § 21 Abs. 1 S. 2 VgV). Die Schätzung kann dabei auf Erfahrungswerte gestützt werden (vgl. OLG Karlsruhe, Be-schl. v. 29. April 2022 – 15 Verg 2/22). Das voraussichtliche Auftragsvolumen und der geschätzte Auftragswert stehen insoweit im Zusammenhang.

Ob ein Wartungsvertrag ein Dauerschuldverhältnis darstellt, hängt von der konkreten Ausge-staltung des Vertrages ab. Wird ein Unternehmen einmalig mit der Wartung einer Anlage beauftragt, ist dieser Vertrag, je nach tatsächlich zu erbringender Leistung, zivilrechtlich als Werk- oder ein Dienstvertrag (und in vergaberechtlicher Dimension als Dienstleistungsauftrag) einzustufen. Ein Dauerschuldverhältnis liegt dann nicht vor. Erfolgt dagegen eine Beauftragung mit allen in einem bestimmten Zeitraum anfallenden Wartungen, liegt ein Dauerschuldverhältnis vor – und zwar wiederum in Form eines Werk- bzw. Dienstleistungsauftrags (bzw. gemäß vergaberechtlicher Definition in Form eines Dienstleistungsauftrags). Dies gilt auch dann, wenn der genaue Zeitpunkt, wann die Wartung erforderlich wird, noch offen ist. Ein Rahmenvertrag ist dagegen (nur) dann gegeben, wenn zunächst lediglich die Konditionen etwaiger Wartungsleistungen vereinbart werden, die Verpflichtung zur Durchführung der Wartung aber noch einen separaten Wartungsauftrag bzw. Einzelwartungsvertrag voraussetzt. Nach meiner Erfahrung ist das eher die Ausnahme, kommt aber vor.

Wie bereits dargestellt, muss vor der Ausschreibung einer Rahmenvereinbarung das voraussichtliche Auftragsvolumen vorab so genau wie möglich ermittelt und bekannt gegeben werden. Eine Vergabereife ist dementsprechend nur dann gegeben, wenn Haushaltsmittel in dieser Größenordnung auch realistisch zur Verfügung gestellt werden können. Andernfalls würde das Vorgehen des AG wohl auch gegen das Missbrauchsverbot aus § 15 UVgO bzw. § 21 VgV verstoßen. Die Haushaltsmittel müssen aber noch nicht tatsächlich zur Verfügung stehen – bei mehrjährigen Rahmenvereinbarungen wäre dies ggf. ja auch gar nicht möglich. Der Auftraggeber muss lediglich die entsprechenden haushaltstechnischen Schritte unternehmen, damit die Mittel für den konkreten Abruf zur Verfügung stehen.

Wird eine Rahmenvereinbarung mit mehreren Parteien abgeschlossen, ist es – basierend auf dem Gleichbehandlungs- und Transparenzgrundsatz – nicht zulässig, sich bei jedem Einzelauftrag willkürlich eine Vertragspartei auszusuchen. Es bestünde sonst die Möglichkeit, dass ein Auftragnehmer gegenüber den anderen bevorzugt wird. Um Willkür zu vermeiden und um Transparenz zu gewährleisten, muss vielmehr von Beginn an die Art und Weise der Vergabe der Einzelaufträge feststehen.

Optionen/Bedarfspositionen dürfen nur einen untergeordneten Anteil an einem Liefer-, Bau- oder Dienstleistungsauftrag ausmachen; andernfalls ist die Leistung nicht eindeutig und erschöpfend beschrieben und die Vergabereife ist nicht gegeben. Bei Rahmenvereinbarungen setzt dagegen die Leistungsverpflichtung insgesamt noch entsprechende Einzelaufträge voraus.

Die Laufzeit von Rahmenvereinbarungen ist gesetzlich begrenzt. Wird eine Rahmenvereinbarung nach VgV/ VOB/A geschlossen, beträgt die maximale Laufzeit 4 Jahre, bei einer Sektorenvergabe max. 8 Jahre (vgl. § 19 Abs. 3 SektVO), im Bereich der Verteidigung und Sicherung max. 7 Jahre (vgl. § 14 Abs. 6 VSVgV) und bei Liefer- und Dienstleistungen unterhalb der Schwellenwerte max. 6 Jahre (vgl. § 15 Abs. 4 UVgO).

Für Dauerschuldverhältnisse in Form von Liefer-, Bau- oder Dienstleistungsaufträgen gilt diese Begrenzung nicht, auch nicht analog. Weder das europäische noch das nationale Vergaberecht enthalten eine Regelung in Bezug auf eine verbindliche Grenze für die Dauer der Vertragslaufzeit.

Allerdings ist zu beachten, dass unbefristete Verträge, ebenso wie „ewig lang“ laufende Verträge, den Zielen des Vergaberechts und insbesondere dem Gebot des Wettbewerbs und der Nichtdiskriminierung zuwiderlaufen. Gleiches gilt für Verträge, die zwar ein festes Laufzeitende vorsehen, in denen jedoch geregelt ist, dass sich der Vertrag immer wieder verlängern kann (etwa, wenn keine Partei kündigt oder wenn eine Partei eine entsprechende Option zieht). Auftraggeber sollten daher stets marktübliche bzw. verhältnismäßige Laufzeiten vorsehen, wobei die konkrete Laufzeit insbesondere davon abhängen kann, wie hoch die mit der Leistungsübernahme verbundenen Investitionen des AN sind. So wird bei hohen Investitionskosten eine gleichzeitig (zu) geringe Laufzeit des Vertrags regelmäßig zu einer Unwirtschaftlichkeit führen. In solchen Fällen kann eine (auch deutlich) längere Vertragslaufzeit als 4 Jahre gerechtfertigt sein.

Natürlich hängt es auch hier wieder von der konkreten Ausgestaltung des Vertrags ab – ohne den Vertrag zu kennen, lässt sich keine rechtlich verbindliche Aussage tätigen. Vieles spricht hier aber für einen Dienstleistungsauftrag und keinen Rahmenvertrag (vgl. die Antwort oben zur IT-Beratung).

Hier gelten keine Besonderheiten bei Rahmenvereinbarungen – es gelten die allgemeinen vergaberechtlichen Grundsätze für die Anwendung von Alleinstellungsmerkmalen.

Nach § 3 Abs. 4 VgV erfolgt die Schätzung des Auftragswerts bei Rahmenvereinbarungen auf der Grundlage des Gesamtwerts aller Einzelaufträge, die während einer Vertragslaufzeit geplant sind. Der Anknüpfungspunkt ist dabei die geschätzte Summe aller für den Zeitraum ge-planter Einzelaufträge.

Die Einzelbeauftragung aus der Rahmenvereinbarung kann ausschließlich durch die in der Auftragsbekanntmachung oder der Aufforderung zur Interessenbestätigung genannten öffentlichen Auftraggebern erfolgen (vgl. § 21 Abs. 2 S. 2 VgV). Die Hinzufügung eines weiteren Bestellers während der Vertragslaufzeit ist daher regelmäßig nicht möglich, es sei denn, dieser war in der Auftragsbekanntmachung bereits ausdrücklich als möglicher (späterer) Nutznießer der Rahmenvereinbarung benannt.

Die vertragliche Vereinbarung von optionalen Zeitverlängerungen ist erlaubt, wenn dadurch die maximale Laufzeit der Rahmenvereinbarung nicht überschritten wird. Wird beispielsweise eine Rahmenvereinbarung nach VgV geschlossen, besteht die Möglichkeit, die Grundlaufzeit dieser Vereinbarung auf 2 Jahre zu beschränken und eine Verlängerungsoption von weiteren 2 Jahren oder zweimal einem Jahr zu vereinbaren. Inklusive aller optionalen Verlängerungen dürfen die zeitlichen Grenzen nicht überschritten werden.

Diese Frage kann leider abstrakt (d.h. ohne Kenntnis der genauen Inhalte der Rahmenvereinbarung und der dort vorgesehenen Abrufkonstellationen) nicht sicher beantwortet werden.

Diese Frage kann leider abstrakt nicht sicher beantwortet werden. Es kommt darauf an, ob dem Bieter eine solche „Mischkalkulation“ trotz unklarer Abrufmenge noch zumutbar ist.

Nein, nach § 4a VOB/A gilt auch unterhalb der Schwellenwerte eine maximale Laufzeit von 4 Jahren für Bauleistungen.

Nein.

Allgemeine Ausfüllhilfen sind uns leider nicht bekannt. Die Vergabeportale stellen aber häufig Hilfestellungen für ihre Nutzer:inenn bereit, vgl. z.B. hier:

Beschaffungsamt - Informationen zu eForms - Hilfestellung zum Arbeiten mit eForms (bund.de) Beschaffungsamt - Informationen zu eForms - Hilfestellung zum Arbeiten mit e-Forms Hilfestellung zum Arbeiten mit eForms

Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung festgelegt, dass eine Pflicht zur Festlegung von maximalen Abnahmemengen besteht. Folge der Rechtsprechung ist, dass, wenn die anzugebende Maximalmenge / der Höchstwert erreicht ist, die Rahmenvereinbarung ihre Wirksamkeit ver-liert. Jeder weitere Leistungsabruf über die Höchstmenge hinaus ist somit eine Änderung der Rahmenvereinbarung, die sich am Maßstab des § 132 GWB bzw. § 47 UVgO messen lassen muss.

Diese Frage bezog sich auf die EuGH-Rechtsprechung zur Pflicht der Vorgabe maximaler Abrufmengen. Auf bereits erfolgte Vergaben von Rahmenvereinbarungen ist diese Rechtsprechung ohne Auswirkungen. Die Verträge sind dennoch wirksam und erlauben Abrufe ohne fixe Höchstabnahmemenge.

Selbstverständlich ist es möglich, eine Abrufgarantie hinsichtlich einer bestimmten Menge in die Vereinbarung mit aufzunehmen. Dies steigert in der Tat die Attraktivität solch einer Vereinbarung.

Diese Frage bezog sich auf die Möglichkeit zur Abänderung einer Rahmenvereinbarung unter den Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 2 und 3 GWB.

Bei mehreren aufeinanderfolgenden Änderungen des Auftrags gilt die Beschränkung auf 50 % des Auftragswertes für den Wert jeder einzelnen Änderung (und nicht für den Wert aller Änderungen in ihrer Gesamtheit). Allerdings muss in jedem neuen Fall wieder geprüft werden, ob die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 2 bzw. Nr. 3 GWB tatsächlich (wieder) vorliegen. Die notwendige bzw. gewünschte Änderung eines Auftrags darf nicht künstlich gestückelt werden, um jeweils die 50 %-Grenze nicht zu „reißen“.

Ausschlaggebend ist das maximale Auftragsvolumen des Rahmenvertrages. Das Volumen einzelner Abrufberechtigter ist nur relevant, wenn für diese Einzellose gebildet wurden. Zum richtigen Vorgehen bei der Rechnungslegung können wir leider keine belastbaren Hinweise geben.

Grundsätzlich müssen erkannte Verstöße gegen Vergabevorschriften gegenüber dem Auftraggeber innerhalb einer Frist von zehn Kalendertagen gerügt werden. Davon unabhängig steht die 10-tägige Wartefrist, welche der Auftraggeber nach Übersendung der Informationen hinsichtlich des Ausgangs des Verfahrens gemäß § 134 Abs. 2 GWB einzuhalten hat.
Verträge, die geschlossen wurden, ohne eine Vorabinformation zu versenden oder ohne die Wartefrist abzuwarten, können binnen maximal sechs Monaten vor der Vergabekammer angegriffen werden (§ 135 Abs. 2 GWB).

„Wäre der Höchstwert oder die Höchstmenge der Rahmenvereinbarung nicht angegeben oder die Angabe nicht rechtlich verbindlich, könnten sich öffentliche Auftraggeber zudem über diese Höchstmenge hinwegsetzen. Dann könnten Zuschlagsempfänger wegen Nichterfüllung der Rahmenvereinbarung vertraglich haftbar gemacht werden, wenn sie die von den öffentlichen Auftraggebern geforderten Mengen nicht liefern könnten, selbst wenn diese Mengen die Höchstmenge in der Bekanntmachung überschreiten. Dies würde jedoch den in Art. 18 Abs. 1 der Richt-linie 2014/24 verankerten Transparenzgrundsatz verletzen.

[…]

Aus alledem folgt, dass öffentliche Auftraggeber, […] sich für sich selbst und für potenzielle öffentliche Auftraggeber, die in dieser Vereinbarung eindeutig genannt werden, nur bis zu einer Höchstmenge und/oder einem Höchstwert verpflichten können und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, wenn diese Menge oder dieser Wert erreicht ist (vgl. entsprechend Urteil vom 19. Dezember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust und Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, Rn. 61).“
Vgl ebenso auch EuGH, Urt. v. 19.12.2018, Rs. C‑216/17, Rdn. 61 und OLG Koblenz, Beschl. v. 12.12.2022, Verg 3/22.

Das ist korrekt. Die Rahmenvereinbarung kann einseitig verbindlich, beidseitig verbindlich oder beidseitig unverbindlich ausgestaltet werden. Ist die Rahmenvereinbarung einseitig verbindlich ausgestaltet, verpflichtet sich das Unternehmen, eine bestimmte Leistung auf Abruf zu erbringen, der Auftraggeber ist jedoch nicht zu einem Abruf aus dem Rahmenvertrag verpflichtet. Ist die Rahmenvereinbarung beidseitig verbindlich ausgestaltet, verpflichtet sich auch der Auftraggeber zu Abrufen aus der Vereinbarung.

UVgO und VgV enthalten die Möglichkeit, bei besonderer Dringlichkeit Verhandlungsverga-ben bzw. Verhandlungsverfahren jeweils ohne Teilnahmewettbewerb durchzuführen. Dabei gelten für die Angebote keine Mindestfristen, d.h., man kann auch innerhalb weniger Stunden beschaffen. Im Übrigen kann auch die Änderung eines Rahmenvertrags nach § 132 GWB / § 47 UVgO innerhalb kürzester Zeit erfolgen; die Einigung auf eine Vertragsanpassung ist insbesondere formfrei (und auch mündlich, ggf. sogar konkludent) möglich.

Wurde das maximale Auftragsvolumen eines Loses erreicht, führt dies dazu, dass lediglich das Los ausläuft. Einzelabrufe, die andere Lose betreffen, können weiterhin getätigt werden.

Diese Frage bezog sich auf Rahmenvereinbarungen, bei denen kein Festpreis vereinbart wird, sondern nur ein Maximalpreis. Beispiel Beschaffung von IT-Hardware: Der Bieter bietet an, dass ein Laptop max. 850,00 EUR kostet. Beim Einzelabruf kann er seinen Preis dann senken, nicht aber anheben.

Das ist richtig. Die „Laufzeit“ bezieht sich lediglich auf den Zeitraum, in dem Abschlüsse von Einzelverträgen möglich sind. Die Laufzeit der Einzelaufträge kann somit über die Laufzeit des Rahmenvertrages hinausgehen. Die Einzelaufträge dürfen sogar ggf. auch eine längere Laufzeit als vier Jahre haben.

Ja, es muss bereits in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben werden, mit wie vielen Vertragspartnern der Auftragseber die Schließung der Rahmenvereinbarung plant. Dabei können aber auch Spannen angegeben werden (z.B. „mit zwei bis vier Vertragspartnern“ oder „mit maximal drei Vertragspartnern“), wobei dann transparent festgelegt sein muss, nach welcher Regel entschieden wird, ob es am Ende zwei, drei oder wie viele auch immer werden.

Das kommt auf die konkrete Situation an. Wenn die Risikostruktur des Vertrags dies zulässt, kann das Verfahren grundsätzlich auch mit nur drei Bietern fortgesetzt werden. Will der
Auftraggeber dies nicht, sollte er einen Aufhebungsvorbehalt in die Unterlagen aufnehmen für den Fall zu geringer Angebotszahlen.

Ein Vergabevermerk für die Einzelbeauftragung ist nicht nötig, vgl. § 8 Abs. 3 VgV.

Konkrete Muster haben wir leider nicht zur Verfügung.

Auch bei einem Rahmenvertrag muss der Leistungsgegenstand vor der Ausschreibung bereits hinreichend konkret feststehen. Die Eignungskriterien sind dann ausgehend von dem vom Rahmenvertrag umfassten Leistungsportfolio auszuwählen und müssen hierzu angemessen sein.

Siehe schon oben zu der Situation, dass nur 3 Angebote/Bewerbungen eingehen, obwohl 5 Vertragspartner das Ziel waren. Bei einer zu geringen Zahl geeigneter Bewerber/Bieter gilt das gleiche.

Dynamische Beschaffungsverfahren (vgl. §§ 22 bis 24 VgV) sehen ähnliche Regelungen für eine Art von „Miniwettbewerb“ vor. Außerhalb einer Rahmenvereinbarung / eines Dynami-schen Beschaffungssystems sind dagegen für Beschaffungen stets die regulären vergaberechtlichen Verfahrensarten anzuwenden.

Ja, jedenfalls nach herrschender Auffassung ist eine Vorabinformation auch im Miniwettbe-werb innerhalb einer Rahmenvereinbarung zu versenden.

Die Berücksichtigung von Vertragsstrafen ist auch bei einer Rahmenvereinbarung möglich. Die Vertragsstrafe muss aber stets an die schuldhafte Verletzung einer Vertragspflicht anknüpfen.

Dies richtet sich nach dem Wert der Einzelbeauftragung, um die der Wettbewerb stattfindet.

Dies hängt von der individuellen Vertragsgestaltung ab. In jedem Fall ist der Einzelauftrag durch das maximale Auftragsvolumen bzw. den Höchstwert der Rahmenvereinbarung be-grenzt, wenn nicht die Rahmenvereinbarung strengere Begrenzungen vorsieht.

Verbindliche Leistungsfristen werden regelmäßig erst durch den Einzelauftrag definiert. Denn die Rahmenvereinbarung selbst enthält ja noch gar keine Leistungspflichten, sondern allenfalls (bei einer für den AN verbindlichen Rahmenvereinbarung) die Pflicht, eine Willenserklärung abzugeben, damit ein Einzelauftrag zustande kommt.

Werden Leistungsfristen innerhalb eines Einzelauftrags nicht eingehalten, ist dies ein Fall des vertraglichen Gewährleistungsrechts. Eine Beauftragung außerhalb der Rahmenvereinbarung könnte also ggf. (unter den Voraussetzungen der VOL/B bzw. des BGB) eine Ersatzbeschaffung darstellen. Es ist dann aber jeweils zu prüfen, in welcher vergaberechtlichen Verfahrensart die (Ersatz-)Beschaffung erfolgen muss.

Eine andere Konstellation wäre Folgende: Der AG regelt in einer Rahmenvereinbarung, dass eine Abschlusspflicht für Einzelaufträge für ihn (also eine Abnahmeverpflichtung des AG) nur besteht, wenn der Rahmenvertragspartner für den jeweiligen Einzelauftrag eine konkret definierte Frist X zusichern kann. Der AG könnte dann im Einzelfall den Rahmenvertragspartner anfragen, ob er die Einhaltung der Leistungsfrist in diesem konkreten Fall zusichert oder nicht. Sichert der Rahmenvertragspartner die Fristeinhaltung nicht zu, könnte sich der AG entscheiden, keine Abnahme aus der Rahmenvereinbarung und stattdessen eine Einzelbeschaffung zu realisieren. Auch hier gilt dann aber: Es ist jeweils zu prüfen, in welcher vergaberechtlichen Verfahrensart die Einzelbeschaffung erfolgen muss.